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【区域推进】学校章程建设在虹口区教育系统的实践与探索  

2017-02-02 15:13:27|  分类: 【学校章程】 |  标签: |举报 |字号 订阅

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学校章程建设在虹口区教育系统的实践与探索  

2012-04-29 

       
 
        博主按:2012年4月28日下午2:30刚到,教育局的一位领导就打电话给我,让我快点过来。他说《上海教育》杂志的负责人和记者来了。到了这位领导的办公室,果然看见两个年轻人已经坐在那里。陈姓负责人以前没见过,记者陶小青还是认识的。记得刘定一老师召开跨学科研讨会时,我们见过面。刘定一老师很器重他,一再跟我介绍他。教育局邀请记者来虹口,这次是专门为采访学校章程建设而来的。

        和我一见面,他们就单刀直入,要我介绍一下虹口教育系统的“一校一章程”建设。要我讲这个话题。我就把教育局领衔的两个上海市教育科研重点课题介绍给他们。一个是1996年实施的上海教育科研“九五”规划重点课题——《中小学自主发展的理论和实践》,一个是2004年实施的上海教育科研“十五”规划重点课题——《构建区域现代学校制度建设的探索与实践》,两个课题做了16年,形成了虹口区学校层面的“五个一”建设,以及一系列教育科研成果。他们听了我的大致介绍以后,对这个话题很感兴趣。

        毕竟是大记者,他们告诉我,除了采访我之外,他们还想到基层学校采访一下中小幼校园长,了解学校章程在学校管理中到底能发挥什么作用?我觉得他们的想法很好,只有这样的深入采访,写出来的文章才有说服力。虹口区各中小学、幼儿园近几年正面临着一个校园长的退休高峰,不少学校和幼儿园的校园长都换了新人。新人将如何对待学校章程、学校制度和学校规划?从第三轮三年发展规划督导情况来看,我心里很感叹。绝大多数学校校长到了一个新的岗位以后,不是另搞一套,我说了算。而是尊重经过教代会审议通过的学校章程和制度,尊重学校三年发展规划,并努力带领广大教职员工认真执行规划、实施规划。实施了很长一段时间以后,如果规划确需充实调整,校长才会把修改草案放到教职工大会讨论通过。我举了自己碰到的不少例子。中学有赵军山、唐群、金晓文、曹圣龙、徐铭安、李明、吴炎、王晨等,小学就更多了。这些学校一般情况下,都保持了可持续健康发展。

        当然,也有个别校长不知道尊重章程、尊重规划、尊重学校的文化,以为自己是校长,就可以如何如何时,那么,这所学校的发展,将会遇到一系列麻烦,学校的元气将会大伤。等记者下次再来时,我将选择一些学校让他们去采访。今晚,我把2007年初写过的一篇文章放在博客上,让我们的校长和博友们来回顾一下虹口区教育系统学校章程建设所走过的历程。

 

学校章程建设在虹口区教育系统的实践与探索

学校是教育系统的基本单元,是国家教育制度的主体,是实施国民教育的重要保障体系。“学校”在《辞海》里的的定义是:“有组织、有计划进行系统教育的机构。”但是如果要为学校加上“现代”作为定语的话,就要对“现代”的涵义作一番考察与认定。

根据“中国现代化报告”课题组的研究,“现代”一词产生于16世纪后期,在韦伯斯特英语词典里,它是形容词,可以用来表示性质:现代的,新近的,时髦的;在我国的《汉大商务〈汉语新词典〉》里,“现代”是指当前所处的时代。我国指五四运动以后到现在的时期。

我们今天讲的“现代学校”,主要是指进入二十一世纪以后,我们国家希望中国的教育走向现代化,教育在走向现代化的过程中,一定要有一批学校逐渐成为现代学校。这批“现代学校”,应该具备很多现代教育特征,比如:

学校必须建立起实施素质教育的具有时代特征的现代教育观,形成先进的办学理念;学校必须以培养学生具有主动学习、自我发展、实践精神和创新能力为教育的最高目标;学校要建立起多样性的、弹性的课程体系,让每个学生都有选择的可能,使他们获得较好的发展;学校要充分整合教育资源和学习资源,让教师的专业得到充分发展,让教学质量和效益不断提高;学校管理要以人为中心,服务于人并以人的发展为目的,建立起依法治校的管理体制;学校还要注意与家长、社区互动,互利,互赢,形成一个社区资源为学校服务,学校向社区开放并深入社区开展服务的和谐发展局面。

在现代学校的许多教育特征中,“学校管理要以人为中心,服务于人并以人的发展为目的,建立起依法治校的管理体制”显得尤为重要。因为推进依法治校工作是全面贯彻党的十六大精神,落实依法治国基本方略的要求,依法治校保障着教育方针的贯彻落实和素质教育的全面实施,促进着教育的改革和发展,体现了上海教育现代化的水平。

正如一位专家所说“在实现教育现代化的发展进程中,我们必须充分意识到教育法制化的重要意义。发达国家的实践表明,教育法制化是实现教育现代化的重要前提,而教育法制化的水平也已成为衡量一个国家教育现代化水平的主要标志。(张民生文《切实加强教育督导,全面推进依法治教》见上海市人民政府教育督导室《上海教育督导十年》第35页)

依法治校的管理体制里包括的内容很多:要依法制定和完善学校章程;完善学校决策机构;建立健全学校教学、财务会计、资产、收费等各项制度;推进民主建设,完善教职工代表大会制度;维护教师权益和保护学生权益等。

在所有的内容中,依法制定和完善学校章程又是最为重要的。因为学校章程是依照相关法律制定的,是为保证学校正常运行,主要就办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题,做出全面而规范的要求,从而形成自律性基本文件。它是学校中统领全局的文件,是学校的“基本法”,在学校规章制度体系中属于龙头地位。如果教育督导抓住了这个龙头,那么抓依法治校就抓到了实处。因为学校章程是依据相关法律制定的。什么相关法律?当然是《教育法》、《义务教育法》、《教师法》、《未成年人保护法》等一系列相关法律。如果我们只是空喊“依法治校”,没有具体落实措施,那么“依法治校”喊得再响。也不过是空头口号而已。

在学校章程的引领和指导下,一系列的规章制度才能陆续出台,成为全体师生员工行为规范的“法律依据”。

因此,现代学校章程的建设情况,无疑应该引起我们教育工作者的高度关注。

一、上海市虹口区学校章程建设的背景与缘起

学校章程制定的法律依据是1995年9月1日起施行的《中华人民共和国教育法》。《教育法》第二十六条规定:“设立学校及其他教育机构,必须具备下列基本条件:(一)有组织机构和章程”,第二十八条规定:“学校及其他教育机构行使下列权利:(一)按照章程自主管理”。

《教育法》施行距今已经有十多年了,各地的学校章程制定情况如何,按照章程自主管理的情况又如何呢?从教育部(原国家教育委员会)颁发的一系列文件中,我们感到,由于种种原因,许多地方的学校在制定和完善章程方面进程一直比较缓慢。

1995年8月15日,原国家教委下发了《关于实施〈中华人民共和国教育法〉若干问题的意见》,要求,“各级各类学校及其他教育机构,原则上应实行‘一校一章程’。《教育法》施行前依法设立的学校及其他教育机构,凡未制定章程的,应当逐步制定和完善学校的章程,报主管教育行政部门核准”。

在1996年3月9日,原国家教委令第26号发布的《小学管理规程》第十章第五十八条规定:“小学应根据《中华人民共和国教育法》和本规程的规定,结合本校实际情况制定本校章程。”

1999年12月2日,教育部在其下发的《关于加强教育法治建设的意见》再次强调,各级各类学校要“依据法律、法规的规定,尽快制定、完善学校章程,经主管教育行政部门审核后,按章程依法自主办学”。

  教育部2003年7月下发的《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》(教育部教政法(2003)3号文)再次指出:“学校要依据法律法规制定和完善学校章程,经教育行政部门审核后,作为学校办学活动的重要依据。”

从教育部这几年颁发的一系列文件中,我们已经可以感觉到学校依据法律法规制定和完善学校章程工作的发展是很不平衡的。

正如华东政法学院教授肖建国所云:“由于历史的原因,除了民办学校,现在绝大部分公立学校没有将学校发展目标、重大决策通过章程明确和稳定下来,这既不利于学校自主办学和自我发展,也不利于有关社会依法监督学校的办学行为,同时也不符合依法治校的规定,必须尽早改变。”

以上海市虹口区为例,截止到2005年上半年,在虹口区117所公办学校中有学校章程的学校只有3所。即使如此,这3所学校的章程也没有经过教育行政部门的审批,章程的内容还存在着这样和那样不完善的地方。虹口区的转制学校和民办学校是较早有自己的学校章程的。按照1994年颁布的《上海市民办学校管理办法》,民办学校的设立必须具备“有学校的组织章程”。但是这时候的民办学校章程,仅仅是一个敲门砖,基本上是一种模式,没有多少特点和个性而言。

虹口区教育系统的学校章程建设全面开展,缘于《构建区域性“现代学校制度”建设的探索与实践》课题的实施。这个课题系上海市虹口区教育局承担的上海市教育科研“十五”重点课题,主要探索我国在步入知识经济时代和建设学习型社会的背景下,以科学发展观为指导,以建立现代学校内部管理制度为重点,以完善和调整新型的政府、学校关系为基础,以加强学校与社会、社区融合互为抓手,形成促进学生的全面发展,促进学校依法自主发展、自我约束、满足区域内人民教育需求为价值追求的区域性现代学校制度体系。

课题于2004年1月开题,根据区教育局安排,这个课题由区政府教育督导室牵头负责具体实施。

围绕区域性现代学校制度构建的课题,在上海市教科院普教所专家的指导下,在教育局领导的关心和支持下,我们开展了一系列的研讨活动,不断推进课题研究向纵深发展。

在后来的研讨中,我们逐渐感觉到要构建现代学校制度,要依法治校,没有章程作为依据是不行的。一个学校要建设现代学校制度,首先要依照法律法规,建立起自己学校的章程。然后,以学校章程为依据,为“根本大法”,再来制定学校三年或五年的发展规划,完善学校的各项规章制度。这样才能“顺理成章”,合法、合理、合情。

虽然,我国目前许多地方的中小学、幼儿园,由于种种主客观原因,没有学校章程也在运转,但这毕竟不合法律要求。如果我们要建立现代学校制度,要依法治校,自主发展,一定要按照《教育法》要求,建立起自己学校的章程,“按照章程自主管理。”

课题组认识统一以后,我们开始考虑在全区范围内大力推进学校章程建设,争取尽快让虹口区的每一所学校都有自己的章程。后来的实践使我们认识到,这件事,讲起来容易,但是要真正做起来绝非易事。我们当时面临这样几个困难:

(1)部分基层学校领导对学校章程建设没有积极性。他们认为,学校发展有三年发展规划就可以了,何必再去定什么章程。多少年不定章程,学校不是照样办。

(2)学校章程样稿不能适应所有学校。我区的教育局领导还是有预见性的。早在2003年下半年就让区内对教育法律法规有研究的老校长分别制定了初中和小学的章程样稿,但是要让它在全区的公办学校推广开来还是有困难的。因为虹口区的学校情况实在太复杂了。我们不但有公办寄宿制高中、一般高中、完中、九年一贯制学校、初中、小学、幼儿园,还有业余大学、教师进修学院、职业学校、特殊学校、体育学校等,这些学校的章程制定不可能沿袭一种模式。

(3)法律知识的贫乏导致章程制定心中无数。从事学校工作的领导对教育教学和管理很有一套自己的见解,但是涉及学校章程建设就感到力不从心了。因为章程是以法律法规作为依据的,我们的学校领导平时与法律法规接触不多,他们不清楚自己学校的章程定出来以后,到底符不符合法的要求。即使是《构建区域性“现代学校制度”建设的探索与实践》课题组成员对学校章程建设也是知之甚少,不知该如何指导。

(4)学校工作繁忙无暇顾及章程建设。不管什么样的学校,都面临着方方面面的压力:教育教学质量的提高、德育活动的开展、师资队伍建设,二期课改的实施,教育科研课题研究和各种各样的活动等,让学校根本无暇顾及章程的制定,更不要说让他们为了章程再去研究一部又一部的法律了。

当然,我们也有一些有利条件。比如:

(1)我区有着良好的法制文化环境。虹口区在上海市素以文化大区、教育老区著称。历史上在虹口的学校约有大学59所,中学120所,小学360所,职业学校、特殊学校、成人学校62所,外国人办的学校46所;其中著名的中国公学、劳动大学、上海大学、暨南大学、雷士德工学院、中华艺术大学、上海戏剧专科学校等,声名遐迩,培育英才无数。上世纪90年代起,虹口区中小学十分注意普法建设,涌现了一批普法先进学校,虹口区教育系统也曾经先后被评为全国“三五”普法先进单位和全国“四五”普法先进单位。我区教育局的领导和基层学校的领导、教师中,也有一些对教育法律法规有研究的人,他们是学校章程建设的骨干力量。

(2)中小学自主发展课题研究影响深远。上个世纪九十年代中期,虹口区教育系统的市级重点课题《中小学自主发展的理论与实践》开始探索与实践,到本世纪初,课题研究取得丰硕成果,在上海市第七届教育科研评比中,该课题获得一等奖。通过课题研究,我区培养了一批有理念、有思想、有能力、懂管理的校长队伍,形成了一支以骨干教师为主的教育科研队伍。虹口区的所有中小学因为参加这项课题研究,每所学校都有自己的三年发展规划。2004年,区教育督导室率领专家组对全区所有中小学的三年发展规划进行终结性评审。通过评审,使学校认识到,学校要想保持可持续发展,必须将三年发展规划和各项规章制度视为学校自主发展的内部核心制度。所有这些为我区开展的学校章程建设奠定了较好的基础。

(3)现代学校发展设计和制度建设在我区稳步推进。在《中小学自主发展的理论与实践》课题结题之际,我区就开始酝酿进行现代学校发展设计和构建区域性现代学校制度。2002年11月底,由市教委基教处、市普教所、虹口区教育局等五个单位联合举办的“学校自主发展报告会暨现代学校发展设计研讨会”在南湖职校召开。2003年10月16日又在北虹中学召开“现代学校发展设计系列讲座暨现代高中发展设计研讨会”。由我区承担的市级重点课题《构建区域性“现代学校制度”建设的探索与实践》开题以后,通过两年多的探索和实践,我们看到虹口区有不少学校在现代学校制度建设方面有很高的积极性。这也为学校章程建设创造了有利的条件。

二、学校章程建设的几点做法

(一)领导重视,章程建设稳步推进

虹口区的学校章程建设一直受到虹口区人民政府和虹口区教育局历任领导的高度重视。虹口区教育局老局长奚建华早在2003年就提出各中小学要建立和完善学校章程。在虹口区教育局的虹教(2003)第187号文件中要求各中小学“加强学校依法自主发展的建章立制工作。各校要根据《教育法》、《义务教育法》、《教师法》等有关法规,完成学校发展的章程制定工作,并使之成为学校办学的依据和制定《学校三年发展规划》的依据。”为了把这项工作落在实处,老局长还要求我区对法制教育有研究的老校长邬显良利用暑期设计中小学的学校章程样稿,供各校参考。后来这些样稿在我区制定“一校一章程”的时候,确实发挥了重要作用。

虹口区教育局党委书记孙雪芬和教育局长王立强一直关注虹口区的学校章程建设,他们在各种会议上多次强调虹口区教育系统的学校要按照《教育法》要求,建立自己学校的章程。王立强局长多次出席虹口区的“学校章程建设研讨会”和“学校章程建设报告会”。在虹口区教育局[2006]1号文件《虹口区教育局2006年工作要点》中,教育局再次强调要“发挥区教育督导室、区教育评估所等作用,开展学校章程制定和评审工作”。正是由于历任领导的高度重视,坚定支持和鲜明态度,虹口区的学校章程建设才能得以顺利实施,稳步推进。

(二)组建队伍,对章程建设进行指导

要在区域范围内大力推进学校章程建设,一定要有一支熟悉教育法律法规的、由专家、领导、基层学校干部和热心人士组成的核心研究小组。有了专家的教育法律法规咨询,章程建设一般就可能少走或不走弯路;有了领导的参与,核心研究小组才有权威性,才能有力推进章程建设;有了熟悉教育法律法规的基层学校干部参与,我们的章程制定才会更符合基层学校实际,才便于施行;有了热心人士的参与,我们的眼界更宽了,朋友更多了,章程建设推进也就会更快了。

虹口区的核心研究小组有华东政法学院的教授、博士和司法局的干部,有教育局领导和督导室干部,有依法治校成绩突出,且对教育法律法规比较熟悉的老校长,也有热心学校章程建设的虹口区中小学法制中心办公室的负责老师等。我们有这样一个核心研究小组,随时发现问题,随时咨询,随时调整工作策略,章程建设工作也就不断向前推进。

(三)舆论先行,营造章程建设良好氛围

在章程建设中,我们十分注意发挥舆论的导向作用。除了在一般的校长书记例会上,由教育局领导强调章程建设的重要作用外,我们还十分注意运用《虹口教育简报》、《虹口教育督导信息》和《虹口教育专网》等媒体进行宣传。我们连续两次在《虹口教育简报》和《虹口教育督导信息》上,请虹口区的一批知名校长谈自己对章程的一点看法,引导舆论关注我区的章程建设。

北郊高级中学、北郊学校和五十二中是虹口区较早制定学校章程的学校,我们就请这三所学校的校长发表自己对章程建设的看法,在基层学校中产生了良好的反响。

如原北郊高级中学校长郎建中在《我对章程建设的一点看法》中指出:“《学校章程》是学校的根本大法,主要阐述学校的办学思想、办学宗旨、学校理念、发展目标、培养目标、办学特色等,是学校管理的总纲。它是以促进‘人的发展’为价值取向的规章制度体系,目的在于充分激发学校全体成员工作和学习的积极性、主动性和创造性,以形成宽松、和谐、平等、尊重的人际关系和人文环境。”                     

北郊学校校长郑杰谈到:“学校章程是有关学校组织和活动基本规则的法律文件。订立章程是学校的必备条件和必经程序。

如果没有学校章程,依据法律规定,校长不应领取法人资格证,因为法人资格的一个要件就是有章程。事实上,当我国法律尚不健全的情况下,对事业单位法人缺乏准确定位的前提下,学校制定章程的依据有所欠缺。在此情况下,教育局应出台本区中小学管理办法的暂行规定,使学校制定章程有法可依。

学校章程在内容上应主要强调‘权利’与‘义务’关系,以及内部组织结构与基本制度,学校章程的通过应有民主程序保证,教育局应建立对各校章程的审批程序与机构,要有法律专家介入。”        

五十二中学校长卢兴镛谈了自己的体会:“制订学校章程应当凸现学校的个性。学校章程有别于上级教育主管部门对各级各类学校的政策规定和统一要求,每一所学校都应当以学校的历史沿袭过程、学校的现状以及切合实际的预期目标为基点,在师生员工达成共识的基础上产生凸现学校个性的学校章程。学校的办学理念、培养目标以及长期以来形成的被社会各界认同的并已成为师生员工自觉行为的传统、特色都应当在学校章程中予以充分体现。

制订学校章程必须符合政策法规。学校章程是学校办学行为的‘根本大法’,对学校的组织机构、校方和师生员工的权利义务、学校的课程与教学、学校的管理、学校办学的监督等诸方面都应当有明确的规定,而所有的规定都应当是‘言之有理,持之有故’的,是体现‘下法’服从于‘上法’原则的。政策法规并没有限制改革创新。在政策法规的指导下学校章程是完全可以并且应当体现时代气息和与时俱进精神的。

制订学校章程是一个学习的过程、统一认识的过程、干群互动的过程。学校章程绝不是校长一个人拍脑袋想出来的,更不是校长一个人能够拍板决定的。这里有一个学习有关政策法规、梳理办学头绪、设计框架结构、发挥教职员工聪明才智群策群力完善所有条文的过程。作为学校办学的总的依据,不可能朝令夕改,所以必须字斟句酌,得到广泛认同。经教职工代表大会审议通过、上级教育行政主管部门审核,制定学校章程工作便大功告成。” 

我们还注意把我区开展的《学校章程辅导报告》和与学校章程建设相关的信息及时在区内的媒体上披露,以此引导基层学校关注章程建设的动向,逐渐在我区营造一个章程建设的良好氛围。

(四)以点带面,分步开展章程建设

在章程制定过程中,我们十分注意以点带面,逐步推进。为了把这项工作落到实处,督导室首先从高中、初中、小学和幼儿园中挑选校长理念比较先进、学校各方面基础比较好的学校作为章程建设的试点单位,进行重点指导。然后,我们通过各种媒体宣传这几个学校的做法,让其对别的学校产生辐射作用,带动各校一道开展章程建设。实践证明,这种做法一开始花的力气可以比较小,但却可以收到立竿见影的效果。上海市五十二中、海南中学、华师大一附中实验小学和花园路幼儿园的章程都作为最初的样稿在虹口教育专网上作过介绍,供各校参考。各级学校有相应的章程样稿作参考,可以减少自己摸索的时间,大大推进章程建设的进程。

虹口区有近一百二十所各级各类学校,制定章程工作只能分步进行。我们在2005年下半年,先让参加《构建区域性现代学校制度建设的探索与实践》课题组的五十多所学校接受学校章程建设的培训。因为这些学校办学条件相对好一些,对现代学校制度建设有些了解,开展工作比较容易。实践下来,果然如此。到了2006年上半年,我们便让余下的所有学校参加第二次大培训,经过一段时间的努力,截止到2006年6月,虹口区的117所学校全部建立了自己的章程。

(五)提供服务,减少基层学校难度

由于章程建设是一项比较新的工作,校长和老师对它都比较陌生。考虑到这个实际,督导室十分注意为基层学校提供到位的服务,帮助他们逐步建立自己学校的章程。

考虑到基层学校对章程的框架结构不熟悉,我们在2005年的下半年,专门请对学校章程制定颇有心得的虹口区教育发展咨询中心专家、新时代实验初中校长邬显良,为五十多所学校的校长和部分章程撰写人员作《学校章程及其制定》的辅导报告,邬校长在报告中比较系统地介绍了“为什么要制定学校章程”、“学校章程的含义”、“怎样制定学校章程”、“制定学校章程的程序”以及“应该注意的几个问题”等。他还就几份已经写好的学校章程初稿作了点评,使与会者受益良多。他们觉得这个辅导报告具有很强的指导性和可操作性,使他们对学校章程及其制定工作有了进一步的认识,对完成学校章程制定工作充满了信心。                

为了让没有机会听辅导报告的学校领导和老师,也能够接触报告会内容,我们组织人员专门对邬校长的报告进行整理,并在《虹口教育简报》上刊登了邬校长报告的节选,供各校参考。

基层学校的需要应该是我们努力的方向,我们要求督学到基层学校以后,要关注各校章程的建设,要注意倾听学校校长和老师的意见,帮助他们解决章程建设中可能遇到的困难。

花园路幼儿园是一所一般的幼儿园,该园园长很想制定出自己幼儿园的章程,但是困难太大了。网上只提供了中小学的章程样式作为参考,没有幼儿园的章程样式作参考。负责幼儿园工作的督学了解到这种情况以后,除了向他们提供了多种章程参考样式外,还与他们一起逐字逐句推敲该园的章程。经过一番努力,一个比较像样的花园路幼儿园的章程终于制定出来了。我们把它挂在网上,成为许多幼儿园制定章程的参考样本。

(六)按照程序,顺利完成章程制定

学校章程制定应该走一定的程序,通过必要的程序,可以让学校办学宗旨、指导思想、发展目标、培养目标,以及学校内部的管理体制和运行机制等,为广大教职员工所熟悉、所理解、所认同、所拥护,使章程制定符合学校的实际,具有广泛的群众基础和鲜明的个性。经过一定的程序产生的章程,在今后的工作中,才能够顺利地实施。我们要求章程制定要走一定程序:

1、由学校成立章程起草工作小组,负责章程的调查研究及起草工作;

2、起草工作小组拿出草案;

3、起草小组在反复修改的基础上,把章程草案提交教职工代表大会讨论;

4、在充分听取教代会意见之后,将章程修改稿交由决策机构审议讨论;

5、将学校决策机构审议讨论后的修改稿作为教工代表大会正式文件,提交教代会讨论通过;

6、经教代会讨论通过的章程,让上级主管部门审核批准,章程就确立了法律地位。

凡是没有经过学校教代会讨论通过的学校章程,我们一般不予审批。只有按照一定程序,经过学校教代会讨论通过的学习章程,才能报上来。实际工作中可能还存在个别学校弄虚作假,蒙哄过关的事情,我们一时也许不能辨别真伪。但是,随着依法治校工作的深入开展,随着现代学校制度的逐步建立,我们相信这样的学校一定会知道该如何弥补。

三、学校章程审定的初步探索

(一)专家咨询,明确章程审定要求

受虹口区教育局委托,区教育督导室承担了组织专家审批学校章程的任务。虽然过去我们在学校章程建设中花了不小的气力,促使各校完成了章程建设,但是当今天真正要对每一所学校章程进行审批时,我们又发现自己还不能做到胸有成竹,有时候甚至感到心中还没有底。因为这个审批的笔太重了,稍有不慎,错误就可能产生。产生了错误,造成了影响,要想挽回可不是一件容易的事,我们这些审批的人是要承担一定的责任的。

为了防患于未然,为了对得起领导的信任,我们做了几个审批预案,反复比较,反复斟酌,对学校章程的审批要求,渐渐有了一定的认识。我们认为章程审批应该关注章程的“合法性、完整性、特色性、准确性和时效性”。

合法性是指章程的条款要于法有据,要符合党和国家法律法规的要求,并适应改革发展的需要;完整性是指章程的主要构成要件都要具备,如制定依据、学校性质、培养目标、办学宗旨等都要涉及;特色性是指章程要符合学校的实际、师生的实际、发展的实际,能够彰显学校的特色与愿景;准确性是指章程设置无固定格式(一般按章、条、款、项排列),文字要精练、准确,体现大政方针,语言要规范、繁简恰当,不要求叙述和论证;时效性是指章程须交学校教代会讨论、通过,章程通过要注明通过的届次、日期,以取得法律地位。

为慎重起见,我们还向华东政法学院的教授、专家请教,向区教育工会征求审定意见,向区内对法制教育有研究的校长征求意见。综合了方方面面的意见以后,我们才启动了虹口区学校章程审批程序。

(二)成立组织,专门负责章程审定

要审批学校章程当然要有领导小组和专家审批小组。中共虹口区教育局党工委书记、虹口区教育局长、副局长和督导室常务副主任是学校章程审批小组的组长、副组长;专家组顾问是华东政法学院教授,经过挑选的虹口区的一些知名校长、上海市兼职督学和熟悉教育法律法规、文字功底比较好的特级教师、中学高级教师便成了专家组成员。为了方便工作,我们将专家组分成高中组(含业余大学、教师进修学院、职校、技校)、初中组(含特殊学校)、小学组和幼教组。每个组的组长都由德高望重、对教育法律法规比较熟悉、文字功底比较好的老校长、老领导担任。

为了做好这项工作,督导室专门召开会议,对专家组成员进行培训,向他们介绍虹口区的章程建设情况,让他们熟悉各种相关法律、法规,了解基层学校交来的各种章程。

(三)解剖麻雀,章程审定举一反三

2006年7月3日-6日,当我们开始对基层学校的章程进行分组审批的时候,发现遇到的困难要超出我们的想象。几乎每个章程都有它的不足之处,究竟怎样改才好?大家莫衷一是。通过讨论,专家们的意见渐渐趋于统一。即:我们先对一个学校的章程进行集体讨论,取得了一致修改意见以后再分组审批。

我们首先挑选了相对来说,合法性、完整性、特色性、准确性和时效性等表述比较好的四平中学章程,作为“麻雀”,开始了逐字逐句的推敲与讨论。当时,我们人手一本上海市教育委员会政策法规处编印的《教育政策法规实用手册》,一遇到问题马上翻看相关的教育法律和法规条目。每一个词、每一句话都要反复斟酌,一丝不苟。为了完善这一所学校的章程,不知不觉竟讨论了一个上午。通过这个“麻雀”的解剖,专家组渐渐形成了比较一致的学校章程审批意见。 

与此同时,在讨论四平中学章程审批意见的基础上,我们还产生了一个规范样本。规范样本基本涵盖了学校章程的各个方面,有制定依据、学校性质、培养目标、办学宗旨和理念、办学目标和办学特色等。规范样本还对学校的权利与义务、学校的组织机构、教师及其他职工的权利和义务、学生的权利与义务、学校的课程与教学等章与条等,都作了认真的推敲,确保文字的精练、规范、准确。 

实际审批过程中,我们并不要求每一所学校的章程都符合规范样本的所有要求,只要这所学校结合自己的实际,基本制定出符合规范样本的章程,就可以了。打个比喻,有一个规范样本在手里,仿佛有了一把标准的尺子,它可以去衡量一下各种各样的物件,只是并不要求所有的物件都符合这把尺子的严格标准。

有了四平中学的个案分析,又有了比较规范的学校章程样本,专家们在审批其他学校章程时就感到心里有了底。后来的分组审批工作进行得就比较顺利。

(四)呵护个性,慎重对待章程建设

教育部在1995年提出“各级各类学校及其他教育机构,原则上应实行‘一校一章程’”。我区对“一校一章程”的理解是每个学校的章程都应该结合自己学校的实际,努力体现自己学校的个性与特色,而不应该是所有的学校只遵循一种章程模式。

如何做才能既让所有的学校都能遵循现行的教育法律法规,同时又能显示自己学校的个性和特色呢?在章程审批的过程中,我们基本坚持这样一些做法:只要学校章程体现了相关的教育法律法规,体现了基本特征,符合学校的实际,就可以基本通过。

我们提出的学校章程基本特征是:

1.前瞻性  学校章程应该为全体教职员工勾勒出学校发展蓝图的基本框架,它对全校师生是一种教育,更是一种激励。因此,它必须具有前瞻性。学校章程还应该体现时代的特点,必须适应社会进步和学校自身发展的实际需要。

2.规范性  学校章程作为校内的一项基本“法规”,必须具有规范性。包括:(1)内容设定规范,(2)表述方式规范,(3)制定程序规范,(4)有制约措施。

    3.指向性  制定学校章程是实施目标管理的一项具体举措,目标管理是学校管理者领导教职员工共同追求美好未来的组织行为。因此,学校章程中必须包含着学校的办学目标和办学理念,其中所包含的价值观取向可以直接为学校的实际工作指明方向。

    4.可控性  学校章程的内容不能可望而不可及,它所提出的预期目标应该是可控制、可操作、可检测的。否则,它就失去了存在的价值。当然,学校章程只是办学的一个纲领性文件,其内容不可能十分具体,它需要留下一些空白,让继任者发挥创造,让一系列相关文件(部门规章制度等)与之相配套。学校章程的可控制性、可操作性就体现在能否根据它再制定出一系列相关的配套文件上。并且通过配套文件的实施结果来检验学校章程提出的预期目标是否实现。

    5.特色性  只有共性要求,没有个性特色的学校章程是难以发挥作用的。因此,制定学校章程必须在认真分析学校自身的优势和劣势、潜能和增长点等的前提下进行。只有制定出充分体现学校自身特点的学校章程,才能实现共性与个性的切实整合

由于基层学校的教职员工对章程制定工作不是很熟悉,章程制定出来以后尽管在学校的教代会上得到了通过,但是还会存在这样和那样的问题。为了保证学校章程的合法性、完整性、特色性、准确性和时效性,专家们在审批章程中,对学校章程个别字句的修改、对某些条文的修改是在所难免的。可以设想,如果章程本身有了问题,我们没看出来,发到学校成为正式章程以后,麻烦就大了。因为这时候它已经具备了“学校法”的效力,是必须遵守的,是不可以轻易改动的。

在章程的审批和修改过程中,我们在确保章程具备基本特征的基础上,小心翼翼地呵护每所学校章程的个性与特色,尽量在审批和修改中保留学校章程中的个性与特色部分。比如,曲阳四小是一所知名的心理辅导学校,它们的章程审批后,依然保留了它们自己的心理辅导特色元素;北虹初级中学把自己的学校办学目标定为:学校以“构建数字校园,创建现代学校”为载体,培养“品质良好、身心健康、能力出众、富有特长”的“北虹小君子”,建设“师德高尚、业务精良、富有个性、结构合理”的“北虹师资队伍”。在传承和发扬北虹百年老校的优良传统的基础上,创虹口区一流初级中学品牌。该校的章程修改后,这个方面的特色一点没动。我们希望每所学校的章程经过专家们的审批与修改以后,仍然保留“这一个”的个性与特色。

虹口区民办学校的校长们也注意到了公办学校章程的个性与特色,在2006年的暑假里,在教育局行政科室的倡议下,他们都对自己学校的章程进行了修订,努力使其体现学校的个性与特色。

经过专家们连续四天的努力,虹口区全部完成了117所学校章程的审批修改工作。

(五)章程试行,全区实现一校一章程

2006年9月起,经虹口区教育局授权,区政府教育督导室把各校的章程连同专家们的修改意见一道寄回各校,要求各校对自己的学校章程进行修改。为了防止各校章程的雷同,我们特意在《虹口教育专网》和《虹口教育督导网》上刊登一个较有特色的《上海市四平中学章程》给各校参考。上海市四平中学是一所在航天教育上颇有特色的初级中学,它们的学校章程比较好地体现了航天教育的特色。我们提供这个例子,就是希望各校在修改章程时注意保留自己学校的特色。

各校修改后的章程交上来以后,督导室的工作人员核对无误以后,就把“同意试行”的盖有虹口区教育局印章的学校章程寄到相关学校,使其具备“学校法”的效力。

之所以在各校的学校章程审批中写上“同意试行”的文字,是考虑到学校章程的制定与实行对现在的学校而言,毕竟是一件新生事物,它可能还有一些不完善的地方我们当时没看出来,随着时间的推移,随着章程的实行,不完善的地方日益显现,需要修订。

如果是“同意实行”,一旦发现章程需要修订,就不大方便。因为“学校一经批准设立或登记注册,其章程对本机构的活动便具有确定的规定性,也就是说学校按照章程自主管理本机构内部活动的权利即为法律所确认。”(《教育法学》第127页 杨颖秀主编  2004年第一版)如果仅是“同意试行”,那么在试行中一旦发现不完善的地方,修订起来相对比较容易一些。

如今虹口区117所公办学校的章程全部下发,开始在学校“试行”。再加上13所民办学校也有各自的章程,虹口区所有的学校现在真正实现了“一校一章程”。

四、学校章程试行的初步设想

虽然我区的各类学校都有了自己的章程,但是我们对章程未来的试行情况并不抱乐观态度。我们深深知道在今天的现实环境中,许多事情完成了文本建设以后,单位领导就认为万事大吉了。如果没有人去督促、指导,那些文本的东西可能在很长一段时间内没有人会想起它,当然更谈不上去落实。这样的事情在评审学校三年发展规划时,我们能感觉到;在参与其他评审时,也能感觉到。

为了将依法治校落在实处,为了让学校能真正根据章程确立自己的办学宗旨、管理体制及各项重大原则,制定出具体的管理规章和发展规划,自主地作出管理决策,建立并完善自身的管理系统,组织实施各项管理活动,我们试图从以下几个方面来帮助基层学校实施学校章程。

(一)编辑《章程建设》一书,提高依法治校认识

现实生活中,人们对某些问题的认识一开始可能是比较模糊的、肤浅的,仅仅知道某件事情可能是比较重要的,上面布置了,我们必须做。至于为什么要这样做,怎样去做,往往很少花时间去认真思考。如果今天我们在已经完成“一校一章程”的基础上,把学校章程制定的过程再认真回顾一下,把学校章程的落实也再认真思考一下,让大家经过一个由认识到实践,由实践到认识,最后上升到理论这样一个思考过程,我们也许就会对章程制定的意义加深理解,也许会对今后如何执行章程,在认识上产生一个飞跃。

在区政府、教育局领导的支持下,我们发动方方面面的力量试图早日完成《现代学校章程建设》一书。在我们看来,编书仅仅是一种手段,能够让学校领导提高认识,真正实现按照章程自主办学,把依法治校落在实处才是我们的目的。

经过一段时间的努力,我们收到了基层学校不少来稿,来稿既对章程的制定总结了不少好的经验,也对章程的实施与监控提出了一些很好的建议和设想。许多文章还论述了章程建设与诸多方面的关系,比如,学校章程建设与学校党支部工作的关系;与学校工会工作的关系;与学校《规划》及原有规章制度的关系;与学校权利义务的关系;与学校师生权利义务的关系;与学校常规工作管理的关系;与学校民主制度建设的关系;以及与和谐校园建设的关系等等。由于基层学校的干部和教师初次撰写这类文章,在论述的理论深度上也许还有欠缺,但相对以往,这毕竟也是一种进步。

我们相信《现代学校章程建设》一书完成以后,我区在依法治校,按照章程自主管理,走向现代学校方面,一定会迈向一个更高的层次。

(二)关注章程实践,把依法治校落在实处

基层学校有了自己的学校章程,今后如何落实是我们十分关注的一个问题。我们认为,学校章程一旦确定,对校长的办学行为就有制约作用。校长依法治校就必须以学校章程为依据,自觉维护学校章程的严肃性和权威性,积极构建学校规章制度体系,其目的是保证学校管理有章可循,确保学校章程的执行效力。

现有的法律法规和行政规章没有也不可能涵盖学校事务的一切方面,在法律法规和行政规章还没有规范的方面,学校制定规章制度来进行管理是必要的,即使是国家已经有了法律法规和行政规章的规定,为了能够具体实施,学校还可以通过内部的制度来加以具体化。学校应当以章程为依据,以法律的眼光来审视学校的一切行为,将学校的管理制度覆盖到学校管理的各个层面,包括:教育、教学、教师、学生、安全、财务、分配、物资采购、基建、后勤、校务公开、校务监督等,努力形成学校管理完整、配套的规章制度体系。

由于我区的发展规划和各项规章制度的制定普遍早于学校章程,现在学校章程得到教育行政部门的审定后,凡与学校章程不相适应的三年发展规划、各项规章制度,都要进行适当的修改,使之与学校章程的要求和规定保持一致。以后,学校开展的各项工作一般不允许出现与学校章程相抵触的情况。

正常情况下,学校章程不得随意修改,如果需要修改,一定要经过学校教代会讨论通过,并报经教育局审核。实践中,我们一定要自觉维护章程的严肃性与权威性。

(三)加强评估督导,保证章程顺利实施

在今后一段时间里,督导室将通过下基层调研,通过接待来信来访,通过多种渠道,及时了解面上基层学校执行章程的情况。对按章程办事,依法治校的学校建议上级领导给予表扬、奖励;对那些有章不循,管理混乱的学校将提出批评,要求整改。我们希望通过三年左右的时间,在我区基本形成按章办事,依法治校的良好氛围。

多年来,我们一直坚持对到期的学校三年发展规划进行终结性评审,这已经是我区督导室的一项常规工作。从今年起,再下基层进行规划终结性评审的时候,我们将把学校章程的执行情况一并纳入终结性评审,同时要求各校在制定新一轮三年发展规划时,要符合学校章程的要求和规定。我们要在全区教育系统努力形成一种氛围,一定要按章程依法自主办学,任何学校都不应该例外。

2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出:“必须坚持民主法制。加强社会主义民主政治建设,发展社会主义民主,实施依法治国基本方略,建设社会主义法制国家,树立社会主义法制理念,增强全社会法律意识,推进国家经济、政治、文化、社会生活法制化、规范化,逐步形成社会公平保障体系,促进社会公平正义。”当我们认真学习了中共中央的这个文件以后,我们更加认识到了今天所从事的工作的意义。

今后,我们将继续以学校章程建设为抓手,努力构建区域性现代学校制度,深入开展法制宣传教育,积极倡导和推进依法治校,依法治教,为保持本区的经济社会健康快速发展,为建设平安城市、构建和谐社会,率先实现虹口区的基础教育现代化,做出我们全部的努力。

参考文献:

1、同济大学出版社《走向现代学校》系列丛书—《现代学校发展策略与项目管理》郎建中文;

2、《教育发展研究》2004年4月袁再旺文;

3、《教育法学》 杨颖秀主编  2004年第一版;

4、朱怡华文

5、肖建国文

学校章程建设在虹口区教育系统的实践与探索 - 愚人 - 正心之子

 

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