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义务教育均衡发展的治理困境、逻辑与路径  

2017-04-04 07:58:58|  分类: 【均衡发展】 |  标签: |举报 |字号 订阅

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义务教育均衡发展的治理困境、逻辑与路径

2017-04-02

文 | 彭敏 西南大学教育学部博士研究生;朱德全 西南大学教育学部部长,教授,博士生导师

  

义务教育全面普及之后,我国义务教育发展的战略重点历史性地转移到促进义务教育均衡发展上来。十余年来,义务教育均衡发展的态势良好,成绩斐然。然而,发展进程中所暴露出的问题也是空前的,治理面临着一系列挑战。鉴于此,揭示义务教育均衡发展的治理困境并剖析其背后存在的治理逻辑,对于未来我国进一步深入推进义务教育均衡发展的治理或有裨益。

 

义务教育均衡发展的治理困境

在义务教育均衡发展的治理实践中,通常涉及多个相关利益主体,包括国家、地方政府、学校等。这些相关利益主体在治理体系中迭绎无序地自由博弈,或主动参与或被动卷入、或利益获得或利益受损、或冲突或妥协。同时,公共理性缺失所造成的私利取向以及多重制度阻隔导致的信息不对称使博弈局面更加恶化,从而严重阻碍了义务教育均衡发展的治理进程。

  

01

治理主体的角色冲突

我国义务教育管理体制已由过去的中央集权统一管理转变到现在的“国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主的管理体制”。根据这样的管理体制,国家通过正式程序确定义务教育均衡发展的目标,运用法律法规与大政方针指导地方政府对义务教育均衡发展问题进行治理。至于具体政策、制度、计划的制订实施以及对学校的领导、管理都由地方政府负责。实际上,在义务教育均衡发展的治理实践中,由于中央集权统一管理的惯性存在,国家对地方政府的越位时有发生,导致治理主体角色冲突。例如,为了让义务教育均衡发展有统一模式,国家采取建立“标准校”与“合格校”等办法,造成义务教育发展全国同一化,缺乏地方特色。又由于国家掌控了多种资源,也决定了地方政府官员的政绩评估与晋升之路,因此,地方政府为了获得更多资源以及更好的政绩,都会无奈地选择“被迫”越位,对国家义务教育政策进行变通或扭曲,对国家义务教育制度“按需所用”选择性执行等。与此同时,地方政府亦往往向学校不断施加压力,甚至越位,治理主体间同样存在角色冲突。学校作为义务教育均衡治理最直接的受益者,理应具有治理主动权,事实上,学校的一切行为都直接或间接地体现着地方政府的意志。以教材选订为例,学生需要何种教材理应由学校根据本土特色与学生实际确定,然而学校无权选择教材,而是按照地方政府指令完成。在机构设置、人员调动、职称评审、工资福利等内部事务方面,学校也会受到地方政府的干预和影响。

02

治理力量的碎片倾向

与上述“越位”现象相反的是,治理主体各自为政、自成一体的现象也比较突出,影响治理整合力量的有效发挥。这种“各人自扫门前雪,莫管他人瓦上霜”和“事不关己高高挂起”的思维方式和处世态度,导致各个治理主体的视域仅仅局限于自己的一隅。如国家仅仅从顶层设计的角度规定义务教育均衡发展的方向和目标,未能对地方政府的治理工作进行有效指导;而地方政府仅仅负责制订义务教育均衡治理的各种方案策略,至于方案策略的落实情况也未能有效监督;学校则在制度框架范围内,将重心放在教育教学活动和日常管理上。更有甚者,社会组织几乎参与不到义务教育均衡发展的治理实践中,还有广大教师、学生及家长也只是治理实践的现实“他者”,都无法发挥应有的作用。正是由于治理主体间缺乏协同与合作,甚至缺位,才会导致义务教育均衡治理力量的碎片倾向。

03

治理过程的行为偏差

在义务教育均衡治理的制度供给中,国家、地方政府和学校三方构成了复杂的委托-代理关系。多重制度阻隔下的信息不对称,导致治理过程中出现不自觉的行为偏差。一方面,国家将义务教育均衡发展的任务统一委托给地方政府,由地方政府负责执行。由于各个地方政府的情况并不相同,因此任务执行的成本也不一样。有的地方早已实现义务教育均衡,任务执行成本明显偏低;而有的地方义务教育均衡差距较大,执行成本相对较高。面对国家统一的激励机制,地方政府往往进行着机会主义选择。尤其是当地方政府得知,国家对具体情况并不了解,自己能采取机会主义行为而不受惩治时,其就会受到诱惑而择机行事。例如,有的地区以义务教育均衡发展政策为借口,积极“跑部钱进”;有的地区明明贫困却大建豪华校。另一方面,由于治理体系的复杂性和多层级性,国家通常需要极高的成本才能对义务教育均衡发展的治理成效进行全面检查或验收。因此,抽查式“验货”方法便成为国家检查验收的首选方法。例如,国家挑选某些县城或学校,对其治理进度或成效进行彻底检查。作为被检查的地方政府和学校,他们基于共同的利益关系和命运关联,并非愿意安静地等待检查,而是联合起来采取各种应对策略,上下共谋、掩盖问题,不遗余力地保证均衡治理的结果被国家所认可,显然,这种行为已偏离治理的初衷,不利于治理工作的有效开展。

义务教育均衡发展的治理逻辑

面对义务教育均衡发展的治理困境,不少学者进行了相关研究,主要集中于对义务教育均衡发展的相关政策规定进行研究,发现其存在难以克服的缺陷,并且对政策执行存在着“失真”现象等。其实,我国义务教育均衡治理不仅仅是一个教育问题,更是一个复杂的社会问题。我们有必要把义务教育均衡发展的治理实践置于一个系统化的社会体系层面去理解,从整个社会制度的逻辑结构来探讨。因此,借助多重制度逻辑而建构多重治理逻辑分析框架,对多重治理主体(国家、地方政府和学校等)在治理逻辑驱动下的态度、选择与行为进行分析,或许对破解当前面临的治理困境有一定的启迪。

  

01

国家逻辑:以公平为基点的和谐共生

在义务教育均衡发展的治理实践中,国务院、教育部、财政部等有关部门是国家逻辑的具体行动者。它们的相关政策行为既以义务教育均衡治理的最终目标为导向,即通过义务教育均衡发展促进教育公平和社会和谐,但同时又不可避免地为自己的目标和利益服务。

从政治经济学的视角来看,作为理性当事人的国家往往会选用对其政治净收益(政治收益-政治成本)最大的方案。就义务教育均衡发展的治理而言,它不是一蹴而就的短期改革,而是一项需长期努力的攻坚战。根据边际成本曲线规律可知,边际成本会随着时间的推进而增加,边际收益则相反。也就意味着,国家这个理性当事人在治理过程中会时不时地面临着对收益与成本的衡量,从而作出决策行为。如图1中的A、B、C点,在边际收益曲线与边际成本曲线的相交处往往是国家决策行为的发生点,因为此时其政治收益最大。通过A、B、C点的趋势曲线可以判断,在义务教育均衡发展的治理实践中,国家采取的是渐进式推进策略。因此,为了维持义务教育均衡治理的边际收益持续增加,国家就不得不控制边际成本曲线,使边际收益曲线继续向上、向右移动。随着边际收益曲线的不断移动,将会出现更多的A、B、C点。我们可以推断,各个行为决策点汇集起来所形成的行为决策线是一条走势平稳的曲线,这恰恰是国家逻辑在目标选择和自身利益上的反映。

义务教育均衡发展的治理困境、逻辑与路径 - 思想家 - 教育科研博客

而且,这条曲线也体现了国家以义务教育公平为基点,为各种力量和谐共生所做的努力。在我国,改革面对的最大政治成本来源于传统的意识形态以及与此相互交织的既得利益。换句话说,即便是义务教育均衡发展的治理取得了国家高度的政策支持,也很难保证“自上而下”的治理进程顺利进行。

因此,在治理实践中,国家不得不考虑各方面的既得利益,在保证最基本的公平前提下使各种力量能够和谐共生。如图1所示,在特殊的中国语境和多重逻辑行为变量的影响下,义务教育均衡治理的边际成本曲线走势会越来越陡。在O—T0区间内,可以看到,边际收益明显高于边际成本。在T0这个时间点,边际收益等于边际成本,即出现第一个均衡点。而由此往后,国家就不得不采取各种措施去追求T1这个新的均衡点,也就意味着需要将边际收益曲线不断地向上、向右移动。以此类推,再追求T2这个新的均衡点。假设一切条件都很理想,国家就能够随着边际收益曲线不断向上、向右移动的过程中完成义务教育均衡治理,实现“帕累托最优”。事实上,在义务教育均衡发展的治理实践中,国家只有不触碰或较少触碰当前利益格局,或者将既有收益的一部分作为损失补偿以达到“卡尔多-希克斯效率”,才能最终实现以公平为基点的和谐共生。

02

地方政府逻辑:自身效用最大化的理性选择

地方政府是一个理性的行为主体,其效用目标是追求政绩最大化或者说政治晋升机会最大化。地方政府通常存在着两种政绩观:一是过分重视经济增长而轻视社会事业发展;二是过分重视当前利益,热衷于搞“面子工程”,追求“短、平、快”的政绩,而不注重地区的长远发展。基于这两种“政绩观”,地方政府往往首先考虑的是自身效用最大化,重视看得见、摸得着的政绩。在义务教育均衡治理实践中,以相同经费投入为例,从边际效用最大化的角度看,对优势学校经费投入的边际效用远远低于对薄弱学校经费投入的边际效用。也就是说,对于经费短缺的薄弱学校而言,该经费投入作用较大,对改善办学条件、提高教育教学质量有一定的帮助;但对于优势学校而言,作用也许可以忽略不计。然而,作为“理性经济人”的地方政府,为了凸显其政绩,往往会选择重点打造几所优势学校以提高本地教育质量的竞争力与良好声誉。于是,强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”便自然而然地发生了,由此便形成恶性循环,不利于义务教育均衡发展。

此外,我国政府是按照科层制组织构建并运作的,实行的是“向上负责”的科层制行政管理体制。在政府间的层级关系中,通常依据“压力型体制”运作逻辑,即上级地方政府按照目标责任层层分派指令,下级地方政府接受指令并贯彻落实。上级地方政府为了实现理想的政绩,一般会通过不断施压和制订高指标严格要求下级地方政府。而当出现问题时,上级地方政府往往会推诿于下级地方政府,或者上下级政府间相互通融,变通政策,达成共谋。另外,尽管对高效率的追求是地方政府的理性选择,然而,当所有地方政府都追求高效率时,只有一部分地方政府能通过高效率来实现义务教育均衡治理政绩上的比较优势。因此,有些地方政府由于先天条件不足,如受政治、地域、人口等方面的限制,在义务教育均衡发展的治理实践中就会在“公平”与“效率”之间进行理性选择。因此,不难理解他们的“中庸之道”,对于理想的政绩未能如愿以偿,他们则会维持现状,保证在义务教育均衡发展的治理过程中“不犯错误”,以此来维持自身效用最大化。

03

学校逻辑:以利益为核心的差异均衡

学校既是一个需要依靠外部指令得以形成并发展的他组织,也是由各要素按照某种规则构成的一个协调有序的自组织,有其发展的目标和利益追求。在我国各地区义务教育中,学校的发展水平层次并不一致,农村学校无论是在校舍设备,还是在师资力量以及生源质量上都不及城市学校。这些年来国家大力推动城乡帮扶、对口支援等政策行为,本着以强带弱的思路,优势学校通过输出品牌、办学理念、管理方式和师资等资源带动薄弱学校共同发展,推动优质教育与薄弱教育之间的均衡。然而,这种以教育资源流动与共享为特征的校际合作实施效果并不明显,甚至流于形式。其根本原因在于学校作为一个自组织,它的利益追求永远体现为维护自己的特权以促进自我发展,并在自我发展中获得更多的权力。当某些合作成员对合作可能产生的利益没有贡献时,这样的成员将不会受到其他成员的欢迎和重视。城市学校与农村学校的联合,合作双方关系是不对等的。城市学校基于一种高高在上的姿态,认为农村学校只是一个资源获得者,看不到农村学校多样化的教育资源和发展机会。同时,农村学校也担心城市学校分享其既有的农村资源,害怕自身利益被城市学校所瓜分。因此,双方都难以从中获得持续的合作动力。然而,当面对国家提供的义务教育均衡发展的各种资源与利益时,不管城市学校还是农村学校,他们都会想方设法为自己学校争取。农村学校将继续示穷示弱,呼吁政府进行补偿,而城市学校将制订各种新方案以获得资金或政策支持。

除了各所学校之间的利益冲突之外,所有学校还面临着与国家和各级地方政府“直接对话”的矛盾。每所学校虽然身处义务教育均衡发展的治理实践之中,但又不确定国家和各级地方政府的治理到底能给自己带来多少真正的发展效益。但是,为了服从国家和地方政府的各项安排,他们又必须对义务教育均衡发展的治理表现出高度热情,并争取在义务教育均衡发展的治理中表现突出。即便是根本不信任国家和地方政府的治理,但出于对上级权威的服从以及自身利益的追求,各所学校也会主动加入义务教育均衡发展治理的队伍,但同时并不积极行动,而是不断地观望,寻找对自身有利的条件和机会。于是,便出现一种奇怪的现象,即各所学校以服从政令安排的心态在义务教育均衡发展的治理过程中安分守己,却又抱着追求自身利益的奢望在义务教育的差异均衡中为自身的发展与进步谋取利益。

义务教育均衡发展的治理路径

如上所述,义务教育均衡发展的治理陷入了种种困境,但这并不是单一治理逻作用的结果,也不是多重治理逻辑简单叠加的影响。由于义务教育均衡发展的治理处于一个多元行动主体、多重制度逻辑相互交织而错综复杂的关系网中,因此,要使义务教育均衡发展的治理工作脱离困境,就得通过变革治理思维、坚持多元主体协同治理策略以及创新治理制度等路径来实现。

  

01

变革义务教育均衡发展的治理思维

解决义务教育均衡发展的治理困境,首要的应该是变革治理思维。在义务教育均衡发展的治理实践中,各行动主体之间不仅存在着治理逻辑偏差,而且在各自治理逻辑的驱动下进行自由博弈,这在一定程度上反映出义务教育均衡发展的治理是一项异常复杂的工程。这一复杂的工程要求我们不能用简单的、线性的思维方式和孤立的、局部的、静止的方法去分析治理困境。诞生于20世纪80年代的复杂性科学,作为一种新的科学思潮为我们提供了思维方式的突破和变革。因此,面对义务教育均衡发展的治理困境,我们也可以运用以整体性、开放性、策略性为特征的复杂性思维来应对,需要做好以下三方面工作。一是运用整体性思维,提升治理的合力效能。用整体性思维考察义务教育均衡发展的治理实践,用整体发展的眼光来思考治理过程中所涉及的各种内外部关系,着眼于处理好义务教育与政治、经济、文化等要素间的互动关系,处理好治理目的与治理行为、治理阶段与治理过程的关系,处理好各治理主体的矛盾与冲突、竞争与合作关系。二是运用开放性思维,彰显治理的社会效应。根据复杂性科学理论可知,系统需要保持开放,不断地从外部环境或其他子系统中获得负熵流。相反,孤立与封闭极不利于系统的有序发展。因此,义务教育均衡发展的治理实践要从狭隘的思维观念与自我封闭中解放出来,让治理信息与治理主体开放,彰显治理实践的社会效应。三是运用策略性思维,推进治理实践的柔性运作。由于环境的复杂多变性以及个体或组织的非理性特点,预先制订的治理方案很可能被打断,普适的治理规律也很可能失效,使治理实践过程具有不稳定性和不确定性等特征。因此,可以采取动态的、随机应变的柔性治理方式,注重治理实践的弹性运作。

02

坚持多元主体协同治理策略

有了思维方式的变革和突破,我们还需要行动跟进,把理论指导付诸实践,使存在于治理体系中的任何主体都在复杂的治理过程中理清逻辑,达成共识。一方面,要包容义务教育均衡发展治理主体的身份。由于不同治理主体所发挥的作用都有其独特价值,而且是不可相互替代的,因此,义务教育均衡发展的治理要着力构建一种多元治理新格局,使不同的治理主体都集中于统一的治理框架中。这不仅是对治理主体异质性的身份认同,同时也是不同治理主体参与义务教育均衡治理的“许可证”。鉴于此,国家须重新确定在义务教育均衡发展治理中的角色,从“划船者”转变为“掌舵者”,从“运动员”转变为“裁判员”,发挥其在义务教育均衡发展治理中的宏观主导作用。即国家需要制订完善的“权力清单”,明确治理义务教育均衡发展的职责与权限,以避免“越位”行为的发生。此外,地方政府也应以开放的、包容的态度,承认学校以及社会组织在义务教育均衡治理中的重要作用,正确看待义务教育治理权在不同治理主体间的分享,成为网络化治理体系的构建者和整合者。另一方面,协同义务教育均衡治理的行动。从理性上看,义务教育均衡发展治理不应该依靠权力统治,而应该在公共理性之下多元主体民主参与、协同治理。即在国家的政策引导下,多元治理主体通过协商、沟通等方式实现资源共享、行动协调,并形成井然有序、相互促进的治理结构,最后实现治理功能放大与资源利用最大化。

03

创新义务教育均衡发展治理制度

从本质上来看,义务教育均衡发展的治理就是一系列有关促进义务教育均衡发展的制度的运行。这些制度本身的完善程度直接决定着义务教育均衡发展的治理绩效。所以,要不断完善和创新义务教育均衡发展的治理制度,以保证制度的科学性和有效性。首先,从制度机制来看,义务教育均衡发展的治理是多元主体的合作共治,这就意味着需要打破阻碍合作共治的体制和机制壁垒,建立有效的协商与对话体制和机制。在国家层面,建立一个超越多方利益的强有力的协调领导小组,负责顶层设计以及协调各方需求。在具体操作层面,由地方政府、义务教育学校、社会组织等统一制订治理规划。其次,从制度设计来看,应建立多方参与的治理成效评估制度。由于治理成效与国家发展休戚与共,与普通民众切身利益息息相关,因此需要形成多方利益主体共同实施绩效问责的评估制度。但由于不同的利益主体有不同的价值诉求,因而治理绩效评估实质上是对不同主体利益诉求的一种价值整合的判断,其合理性和有效性依赖于多方利益主体的参与和价值建构。最后,从制度环境来看,各个治理主体应制订、完善和优化义务教育均衡发展治理实践中的行为规范制度,以发挥制度的目标导向、激励与约束作用。这主要包括国家的支持制度、地方政府的管理制度、学校的办学规范制度、社会组织的专业服务制度等。只有完善和创新治理主体的行为规范制度,才能够保证各个治理主体的行动目标明确、规范有力和井然有序。同时,各个治理主体也需要制订和完善有效的治理激励制度,加强对行动自觉、绩效优异的组织成员进行物质奖励和精神激励,以起到正向强化和榜样示范的作用。

声明与致谢:

本文来源于《中国教育学刊》2017年第三期,仅作分享交流用。著作权归原作者所有;图片来源于网络。若转载请注明出处。

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