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多重制度逻辑下的校外教育协同治理研究  

2018-04-09 07:00:40|  分类: 【家校合作】 |  标签: |举报 |字号 订阅

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多重制度逻辑下的校外教育协同治理研究

2018-03-15 16:59 来源:中国教育学刊

原标题:【校外教育专题】多重制度逻辑下的校外教育协同治理研究

 

刘登珲|华东师范大学课程与教学研究所博士研究生

校外教育分为公办和私立两种,本文探讨的校外教育属于前者。由于归口多元、服务多样、体系庞杂,系统内部又缺乏沟通、联系,我国校外教育呈现条块化、孤立化发展态势。如何打破各自为政的发展格局、推动校外教育走向协同治理,是现阶段亟待突破的关键议题。以往针对校外教育协同、合作等相关问题的研究多从制度设计角度出发,把问题归因到校外教育制度的顶层设计上,对制度运行过程及其行为主体的行为逻辑缺少关注。由于不同校外教育行为主体基于自身的利益及制度环境考量,形成不同的行为逻辑并支配着主体的行动,顶层设计再完美,也有可能在利益博弈中消解和畸变。因此,基于多重制度逻辑来认识校外教育不同主体的行为逻辑及其行为表征,对深化校外教育协同治理有重要意义。

校外教育持续发展呼唤协同治理

所谓协同治理,是指国家基于特定的目标,建立相应的协调组织及沟通、合作机制,致力于校外教育共同问题的解决,不断提高校外教育的业务水平和行业凝聚力,推动校外教育整体发展、协调共治的过程。打破条块化发展格局,推动校外教育走向协同治理是现阶段我国校外教育持续发展的必然选择。

首先,协同治理有利于凝练校外教育传统,构建规范、一致的话语体系。长期以来,由于校外教育系统条块化、孤立化发展,相互间缺乏有效的沟通联系,行业内部话语碎片化、浅表化、形式化问题突出,不仅不利于系统内部经验分享、传播,也不利于同其他教育系统平等对话、交流,导致校外教育渐趋“失语”而边缘化,不仅自身独特性无法彰显,也难以对自身存在合理性进行有效辩护。尤其在学校课程变革及社会可替代性教育资源涌现的背景下,校外教育更是遭到前所未有的挑战。话语体系的建构有赖于行业价值认同的促发,有赖于共通问题的凝练与升华,有赖于集体协作的互动与整合,缺乏了协同治理,也就失去了话语体系孕育的土壤。

其次,协同治理有利于弥合校外教育机构质量差异,促进校外教育行业服务水平的整体跃升。由于行业“先天不足”(除教口外多缺乏自主办学经验),再加上缺乏监控、指导,质量问题成为制约校外教育发展的突出问题。一方面,校外教育课程目标被经济指标绑架,课程结构失衡,且缺乏针对校外特点的教师培养管道,整体师资素养较弱,导致校外教育整体服务质量不高;另一方面,校外教育质量参差不齐,由于缺乏经验分享与知识转移,机构内部及归口之间质量差异较大,系统内部公平问题突出。解决校外教育质量问题,内涵发展是关键,在国家政策及校外教育支持系统并不健全的背景下,很难由个别机构独立完成,这就需要通过协同治理凝聚行业力量,形成校外教育发展共同体,通过知识转移与经验分享,弥合机构办学质量差异,推动校外教育服务质量整体跃升。

再次,协同治理有利于实现校外教育资源的优化配置,避免“一刀切”,发挥主办单位独特优势,形成“整体功能大于局部功能之和”的协同效应。通过沟通联动,发挥教口的业务指导及师资培育优势,充分利用团口的资源协调能力,发挥专门性校外教育机构的场馆资源优势,实现课程资源共享,形成校外教育集群优势。

最后,校外教育协同治理是一个“发展性”命题,受自身历史逻辑的驱策,应正视其在时代背景下展现出的不同矛盾侧面。1957年颁行的《关于少年宫和少年之家工作的几项规定》明确了“教团共管”的治理模式,规定校外教育机构在业务上接受教育局指导,在行政管理上受团、教共同指导,这是我国校外教育协同治理最早的“雏形”。1995年《少年儿童校外教育机构工作规程》的颁布标志着我国校外教育治理由“教团共管”向“归口负责制”的正式转移。“归口负责制”降低了校外教育办学的准入门槛,激发了社会主体自主办学热情,同时由于权力过分集中,校外教育条块化发展的弊端日益暴露。当前,校外教育协同治理问题更加复杂,校外教育主体由教、团双主体变化为多主体格局,且在市场浪潮冲击下各归口利益固化,很难通过简单的行政命令实现。虽然国家试图从权能协调的角度来缓解校外教育治理矛盾,但效果并不理想。校外教育主管部门因利益、价值冲突而“貌合神离”,校外教育机构自身迫于行政压力、经济压力“应付了事”,协管部门也因权能缺失而变成一个制度“空壳”,甚至异化为“培训机构”,校外教育协同治理制度名存实亡,各自为政的局面并未得到改善。校外教育协同治理任重而道远。

校外教育协同治理现实困境剖析

按照沃尔特·W.鲍威尔的观点,所谓制度逻辑,是指任何制度秩序都会根据各自的中心逻辑(物质性实践和符号结构系列)建构其组织关系和制度安排,并塑造主体行动机制与行为方式。在新制度主义看来,国家、校外教育主管部门、业务部门、协管部门等行为主体不是“行政”意义上被动地接受指令的“受体”,而是具有特定利益偏好、价值诉求及目标实现能力的“理性经济人”。对于协同治理而言,不同主体受自身所处的制度环境及利益诉求影响,转化、消解上层指令,形成各自的行为逻辑,对校外教育协同治理产生促进或阻碍作用。只有揭示校外教育各机构背后运行的行为逻辑,把握其行动机制与行为方式,才能理解校外教育各主体的价值诉求与政策期待,进而“对症下药”,推动校外教育协同治理落地生根。

国家的逻辑

?信息不对称下的政策滞后

在校外教育体系当中,国家肩负着校外教育政策顶层设计的使命,根据国民经济发展水平及社会需求,制定并实施校外教育发展战略。但在科层体制下,线性组织模式带来的信息沟通不畅导致顶层设计很难全面、及时反映实践诉求,尤其在缺乏现成经验条件下,国家很难做到从“需求侧”对校外教育发展精准施策。伴随着校外教育发展矛盾的阶段性转移,校外教育政策表现出一定的滞后性。校外教育发展初期阶段,为在有限的经济条件下迅速满足人民日益增长的校外教育需求,确立“扩大教育规模、减少成本”的指导思想,降低准入门槛,大量引进社会力量参办校外教育。1991年《国家教育委员会等关于改进和加强少年儿童校外教育工作的意见》(以下简称《意见》)中指出:“校外教育事业具有地方性和群众性,在地方人民政府投资兴办的同时,也要依靠各部门、各单位和社会各方面的力量来办,多种渠道,多种形式,多方集资,因地制宜,积极创造条件,逐步扩大校外教育活动阵地。”《意见》同时提出“各级各类校外教育机构的行政领导由各主办单位负责”,通过赋予各行政主体办学自主权,激发各主体办学积极性。随着校外教育重心由“数量”到“质量”转移,归口负责制的弊端暴露无遗,各主办机构自成一体,利益固化,主办机构把持主办权与管理权,为维护各主体办学积极性,国家只能遵循迂回、递进的政策思路,坚持“疏导为主,监管为辅”的原则,鼓励设立沟通协调组织,并未触及办学主体的管办权。国家“柔化”的政策思路在维持各主体办学热情的同时,导致校外教育各机构“尾大不掉”,“联席会”制度也是名存实亡。信息不畅带来的校外教育政策滞后,以及重设计轻落实的制度缺陷,成为制约校外教育协同治理的重要因素。

?效率导向下的价值冲突

在校外教育发展初期,“效率优先”成为校外教育政策制定的基本原则,即把“扩大校外教育规模,减少投入成本”作为政策制定的基本指向,通过规模扩张实现校外教育的“社会化改造”,从针对少数群体的“优势资源”转变为面向大众需求的普及性服务。但早期制度设计忽视了异质主体背后隐含的价值冲突,轰轰烈烈的规模扩张运动遮蔽了集体认同的缺失。缺少集体认同,也就缺少了协同治理的基础。校外教育办学主体多元,原生功能多样,作为趋利避害的“理性经济人”,当组织诉求偏离了育人轨道时,就不免陷入价值冲突。组织价值有显性与隐性之分,显性价值是组织机构倡导的、规定的“看得到”的价值,隐性价值是潜移默化影响组织机构运行的“看不到”的价值。尽管国家可以通过行政指令,为校外教育机构“创设”共同的“显性价值”,然而由于缺乏价值认同,尤其对非教育功能占主导地位的主管单位而言,其显性价值常被隐性价值绑架,以强势的行政、市场逻辑主导教育事务。一些校外教育机构迫于行政压力成为主管部门的“派遣所”,人员在行业需求范畴外流动,加塞添进现象时有发生,有的则沦为单位“创收”的主要来源,经济指令替代培养目标,行政逻辑、市场逻辑绑架教育逻辑。主办部门价值植入并固化,形成不同的利益诉求,影响并制约校外教育功能的发挥。

主管部门的逻辑

?零和博弈下的“貌合神离”

首先,集体价值认同的缺失导致校外教育机构缺乏自我规约意识,在外在监管制度缺失的情况下,很容易倒向市场化、行政化,把经济收益及权力扩容作为组织的根本目标,形成“零和博弈”状态,阻碍协同治理的发展。现实中,各归口校外教育机构的确存在一定的竞争关系,如为扩大收益,相互竞争生源;为留住生源(留生率),竞相争夺教师;为占有市场,竞相建设培训场馆,提高市场占有率。竞争关系替代合作关系成为制约主管部门决策的重要因素,各主管部门往往是“貌合神离”。其次,多主体参与的校外教育发展模式并没有改变行政部门背后权力的“差序格局”,即在科层体制下,纵横交织的权力网实际上带来了业务的不平等,表面都在办校外教育,实质上关系到“谁在办校外教育”,即校外教育“姓教”“姓团”还是“姓妇”的问题。“出身”不同,权力期许就不一样,协同治理转化为“谁主谁辅”的权力博弈。再次,功能冲突下的“出力不讨好”。对于校外教育主管部门而言,教育并非其主要职能,往往不能引发重视。即便办理校外教育,也因为缺乏约束监督,许多沦为部门利益实现的手段,而在功能诉求各异的前提下推行协同治理,往往是“出力不讨好”,各主管部门于是很“默契”地达成“共识”,通过表面“迎合”协同治理保全各自的利益主张。零和博弈驱使下,各主管部门之间“貌合神离”,很难真正回到协同治理中来。

?效用偏差下的动能缺失

参与主体的功能期待无法在组织协同中得到满足的现象称之为“效用偏差”。对于协同行为而言,尤其对于缺乏行政约束力的校外教育协同治理,效用偏差是诱发协同行为解体的根本原因。面对协同治理,校外教育主管部门希望得到来自同行的专业与技术支持以更好地转嫁运营成本。尤其对于作为非教育性行政组织而言,其对课程开发、师资建设、教学管理等既没精力又无经验,迫切需要来自行业的引导和帮助。但由于协管部门权能缺失,无法满足主管部门的现实诉求,导致参与动力不足。一名校外教育机构负责人告诉笔者,他很久没参加“联席会”了,“联席会”既没钱又没权,开的会也没营养(专业),没必要参与。监管机制缺失更进一步削弱了主管部门参与协同治理的积极性。由于主管部门的原生职能多样,教化功能往往并非其核心功能(教口除外),主管部门出于“政绩”考量,往往不能引发对校外教育的足够重视。是否参与协同治理与领导的“政绩观”捆绑在一起,成为一种偶然性事件,校外教育政策在领导更迭中飘摇起伏,缺乏连续性。一位校外教育机构主任对笔者抱怨,起先某领导把联席会做得有声有色,换了领导联席会就偃旗息鼓了,后来干脆成了摆设。校外教育归根结底是成人、育人的事业,很难拿眼前的效益去衡量一时得失。建立完善的评估体系,是推动校外教育协同治理的外在保障。

校外教育业务部门的逻辑

?多重压力下的功能失调

校外教育业务部门是校外教育政策的执行机构,最真切感受着行业碎片化带来的不良影响,具有参与协同治理提升业务水平的现实诉求。然而由于经济指标、多头管理等多重压力,校外教育功能失调,消解了协同治理的基础。校外教育业务部门一方面面临严重的经济压力,在各类校外教育类型当中,除教育口是全额拨款外,妇联、团口、文化等基本为“自收自支”,需把大量的精力投入“市场”中求取生存。主管部门把其作为创收渠道,摊派盈利指标并逐级下发给任课教师,给教学带来“不能承受之重”。即便是全额拨款的教口,也因为编制短缺,需要聘用大量兼职和合同制教师,衍生额外的经济负担。不少校外教育机构迫于经济压力(不做不行,做了又怕赚不了钱)不得不“外包”给营利组织开设“高价课程”,降格为“中介机构”,浪费了教育资源,损害了公办校外教育的社会声誉。校外教育机构为“谋生”、完成主管部门规定的经济指标不得已削减“教育性活动”——运营成本较高的科技类活动及管理成本较高的社团活动,而增设各类“培训”,造成课程结构失衡,弱化了自身教育功能。另一方面,校外教育机构面临“多头管理”的窘境,各种缺乏整合的行政指令转化为临时性、任务性教育活动,扰乱正常的教学秩序。一份调查报告显示,事务性活动与教育性活动的冲突业已成为制约校外教育课程专业化发展的重要因素。面对协同治理的美好愿景,各机构往往担心又多出一个“娘”而“望而却步”。在功能尚存分歧的前提下很难提协同治理,多重压力下的功能失调是校外教育协同治理面临的核心问题。

?监管缺位下的“桃花源”效应

当前针对校外教育归口负责制,并未形成行之有效的外部监管机制。尽管成立了协管组织,但由于权能缺失,并未产生实际的监管效力。校外教育机构的好坏,多凭业务部门的“一家之言”。校外教育机构既是运动员、教练员,同时又是裁判员,“管—评—办”一体化,不必负担专业性的教育问责,形成“桃花源”效应——校外教育业务部门因长期缺乏业务上的有效监管而形成的“封闭、孤立”与“保守、排外”状态。一方面,校外教育逐渐与大教育体系脱离,成为教育系统的“孤岛”,校外教育理论与实践建设呈现碎片化,长期以来未形成描述、传播自身独特经验与形象的独特话语体系。话语纷乱导致校外教育与大教育逐渐脱离,究竟自身的独特性、独立性在哪里,无法得到系统的、令人信服的阐述,甚至被误解为“蹦蹦跳跳”的非专业性活动。另一方面,校外教育业务部门存在部门本位主义、抗拒变革现象。机构管理者通常把“变革”行为“解释”为“破坏校外教育自身的规律”,同时又把自身的“经济行为”等不符合教育规律的做法归因到“顶层设计”,而对寻求“变革”的“顶层设计”又表示抗拒。这种双重解释标准背后隐含着难以割舍的利益“福地”。校外教育机构的内部监管同样不容乐观。由于主管部门对校外教育重视程度不够,缺乏监督意识,以及对校外教育专业性认识不足,缺乏监督的能力,内部监管常常流于形式,通常由业务部门自己制定标准进行自我评估,或仅进行行政评估而缺乏业务评估。即便设置了一些监督手段,如投诉邮箱、市民热线等,但多属于外围性的结果监督,缺乏对施政过程的监管。建立健全内外联动的监管机制是校外教育协同治理的外在保障。

校外教育协管部门:权能缺位下的形式主义

尽管成立了校外教育协管部门,但由于不具备事权,其往往沦为一个“制度空壳”。国家规定赋予协管组织一定的监管职能,苦于“巧妇难为无米之炊”,协管部门干预的合法性并不充分,往往不愿触动主管机构利益而“明哲保身”。由于协管组织多挂靠在各主管部门下,如团口的宫协、教口的联席会、妇联的校外教育协会等,部门内部协调尚可成行,要协调不同行政部门,则很容易演变成“谁领导谁”的问题,这在科层化的管理体制下很难成行,协同管理沦为形式。此外,校外教育协同组织缺乏专业感召力,难以发挥专业权威的引领协调作用。协管部门人员构成单一,缺乏谙熟校外教育规律的专业人才,不少地区的联席会议甚至没有常设职位,而仅靠行政权威很难发挥协调作用。表面看起来是协管部门“不作为”,实质上是权能缺失下的制度逻辑使然。

校外教育协同治理的优化策略

国家明确校外教育功能定位,完善支持系统建设

功能定位模糊是制约校外教育协同治理的重要障碍。在校外教育发展初期,校外教育运行规律尚不明朗,国家多从消极层面——问题规避的角度限定其功能定位,如针对市场化问题强调校外教育的“公益性”,针对校外教育服务对象“窄化”提出“普及与提高相结合”等,但究竟校外教育要做什么,其内在独特性、特殊性在哪里,并没有具体的说明。由于缺乏功能定位规约,主管部门多基于自身利益考量,走向各自为政的格局。在当前素质教育背景下,现有学校体系仍以学科课程为主,课程变革很难一蹴而就,日益增长的多元化教育需求很难仅通过学校来满足,校外教育因其资源、体制、课程体系等优势在发展素质教育方面具有不可替代的作用。校外教育既不姓“资”,也不姓“政”,而是姓“教”,是我国素质教育不可分割的组成部分,它与学校教育一起作为素质教育的“一体两翼”服务于教育现代化发展。脱离了素质教育,校外教育就偏离了轨道、失去了“灵魂”。只有通过国家政策明确了这一点,各校外教育主体才能缩小“分歧”,回到协同治理的轨道上。需要注意的是,校外教育功能实现程度受支持系统建设的影响,这是由教育作为“非生产性”社会活动的内在特性决定的。通过完善支持系统建设,有利于消除校外教育机构功能异化的外在诱因,为校外教育协同治理提供环境保障。国家需提供相应资源支持、技术支持、制度支持,拓展资金管道,减缓市场压力;构建适切校外特点的师资发展制度,提升校外教育教师专业素养;健全监督机制,构建自我监督、行业监督与社会监督网络,坚持专业监督与行政监督相结合,充分发挥专业监督的改进、调节作用。

主管部门完善监管机制,优化“归口负责制”

长期以来,由于“归口负责制”过度关注校外教育机构的“办”(自主办学权)而忽视“管”与“评”,造成校外教育业务部门依法办学、自我监督意识不足,削弱了参与协同治理的价值基础。推进校外教育协同治理,各归口主管部门要规避权力过分集中于“业务部门”的权力下移现象,通过完善归口内部监管机制,打破业务部门“一言堂”,做到自主办学、依法管理、民主监督的统一。其中,“自主办学”是基础,“依法管理”是手段,“民主监督”是保障,缺少了后两者,“自主办学”就成为“随意办学”。首先,各归口主管部门应健全内部管理机制,从行政管理转移到专业管理上来,构建适切校外教育专业发展的组织架构,培育业务部门的专业意识,避免部门行政机制的简单移植,以行政思维绑架教育思维。其次,各归口主管部门应构建完善的监督体系,不仅针对外围的行政监督,更要突出教育质量监督,采用多元化的评估手段,坚持机构自查、同行互查、部门督查相结合,发挥过程性评估的发展改进作用,通过监管涵养业务部门的规则意识。再次,要进一步落实校外教育机构的办学自主权,各主管部门需消除有意或无意施于业务机构的行政与经济压力,切实保障业务部门的“办学”自主权,树立校外教育业务部门的主体意识。各主管部门通过完善监管机制,引导业务部门依法、依规办学,培养校外教育机构的专业意识、规则意识、主体意识,为校外教育机构参与协同治理奠定基础。

协管部门坚持专业立身,着力提升业务指导能力

协管部门应处理好行政领导与专业引导之间的关系,坚持专业立身,依靠行政领导服务专业领导,通过行政领导扩大专业领导,切实提高协管部门的业务指导能力。一方面,要建立一支谙熟校外教育业务特点、掌握校外教育发展规律、具备教育科研能力的专业团队,避免过度行政化带来的“外行管内行”现象。另一方面,需建立、健全切实有效的协同指导机制,根据校外教育机构分布特点,构建以区域联动为基础、个别指导与归口指导相结合的一体化指导模式;健全协管部门组织架构,针对校外教育业务特点设立科研、培训、活动等专业指导部门,提升业务指导的规范性、专业性水平。再次,要不断创新、丰富指导形式,通过比赛、研修、科研、协作等多种形式落实专业指导工作,以指导促发展,切实提升业务部门自身“造血”功能。但坚持专业领导并不是不要行政领导,协管部门应强化执行、监督、问责职能,发挥第三方机构在落实国家政策、配合地方行政部门规划、执行校外教育方案方面的独特优势,推进校外教育政策“上行下达”。

本文来源于《中国教育学刊》2018年第二期,仅作分享交流用。著作权归原作者所有,若转载请注明出处。

 

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